Lob und Tadel für das Neue Dienstrecht in Bayern

Anhörung des Ausschusses für Fragen des öffentlichen Dienstes im Landtag

Der Entwurf zum Neuen Dienstrecht in Bayern hat den Ministerrat passiert. Nun beginnen die parlamentarischen Beratungen des umfangreichen, über 600 Seiten starken Gesetzes zum Neuen Dienstrecht und zum Leistungslaufbahngesetz. Diese sollen bis zum Juli 2010 abgeschlossen sein. Zum 1.1.2011 sollen das Neue Dienstrecht und das Leistungslaufbahngesetz in Kraft treten.
Lobenswert ist die frühzeitige Beteiligung der Verbände und Gewerkschaften – man nimmt die von den Änderungen Betroffenen mit und tritt mit ihnen in den Dialog.
Nur ein Bespiel hierfür ist die Anhörung des Ausschusses für Fragen des öffentlichen Dienstes am 8.2.2010 im Bayerischen Landtag. Die Ausschussvorsitzende Ingrid Heckner und ihr Stellvertreter Stefan Schuster konnten im Plenarsaal des Landtages 30 Experten, darunter den bpv-Vorsitzenden Max Schmidt, begrüßen, die zu 79 Fragen der Abgeordneten aller im Landtag vertretenen Parteien Stellung beziehen konnten. Die Fragen deckten die für das neue Gesetz zentralen Bereiche „Leistungslaufbahn“, „Besoldung“, „Leistungselemente“, „Beurteilung“ und „Altersgrenzen und Ruhestandseintritt“ ab. Schlaglichtartig sollen im Folgenden für den bpv wichtige Gedanken und Positionen dargestellt und beleuchtet werden.

Leistungslaufbahngesetz

Aus der Verordnung über die Leistungslaufbahn wird das Leistungslaufbahngesetz, weil, wie die Ausschussvorsitzende Ingrid Heckner ausführt, dies der zentrale Kern des Neuen Dienstrechts sei, es hier bei den Beschäftigten in der praktischen Ausgestaltung die größten Unsicherheiten gebe und die Parlamentarier von daher auch in diesem Punkt stärker mitberaten und mitreden wollten. Ziel sei es, den hohen Qualitätsanspruch an die bayerischen Beamtinnen und Beamten zu halten. Von daher erfolgt der Einstieg in eine der vier Qualifikationsebenen wie bisher nach der Aus- und Vorbildung. Der berufliche Aufstieg soll dann aber mehr als bisher an Leistung, beruflicher Erfahrung und modularer Qualifizierung orientiert sein, wobei dem Landespersonalausschuss weiterhin die Aufgabe „des Hüters der Qualität“ zukommen soll.
Frau Prof. Dr. Färber von der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer weist darauf hin, dass der Bedarf an akademisch geschultem Personal im öffentlichen Dienst zunehme. Von daher sei die Leistungslaufbahn ein Schritt in die richtige Richtung – die Umsetzung seien jedoch zwei Drittel, das Gesetz nur ein Drittel der Miete. Sie warnt vor der Gefahr der Ämterpatronage und davor, das Gesetz einfach so laufen zu lassen. Dringend plädiert sie für eine intensive wissenschaftliche Begleitung und sorgfältige Evaluation sowie für Führungsfortbildungen für Vorgesetzte, die hier noch mehr Erfahrung bräuchten. Zudem müssten auch in Zeiten klammer Kassen die für Aufstiege nötige Fort- und Weiterbildung gewährleistet sein.

Zur Leistungslaufbahn aus Sicht des bpv

Immer wieder wird von der bundesweit einmaligen Regelung einer durchgehenden Leistungslaufbahn gesprochen, die die starren Grenzen der bisherigen Laufbahngruppen aufhebe und durch Leistung und berufsbezogene Qualifizierungen Aufstiege erleichtere. Hierzu ist festzuhalten, dass nur die A-Besoldung in die einheitliche Laufbahn übergeht. Daneben wird es auch künftig abgetrennte Strukturen geben, wie z. B. die Beibehaltung der B-Besoldung (sowie die R-Besoldung und die W-Besoldung). Hätte man A- und B-Laufbahnen zusammengefasst statt hier wieder an einer Abschottung festzuhalten, hätten Probleme der Ausweitung nach oben, die aus Sicht des Bayerischen Philologenverband als Vertreter von Beamtinnen und Beamten des höheren Diens-
tes nötig sind, vermieden werden können. Zaghafte Versuche einer Aus­­-
weitung am oberen Ende wie die Einführung eines A17 (bzw. nun A16 mit besonderer Amtszulage) zeigen dies. Der Gesetzentwurf bleibt damit an entscheidenden Stellen hinter seiner ursprünglichen Intention eines „echten Durchstiegs“ zurück!
Beim Einstieg sind grundsätzlich die Orientierung an der Vorqualifikation und dem übertragenen Amt notwendig. Diese Voraussetzungen sind Verfassungselemente und dürfen nicht angetastet werden.
Für den Aufstieg gilt, dass eine mindestens zehnjährige Bewährung und modulare Qualifizierungen, die mit Prüfungen und anderen Erfolgsnachweisen abschließen, unverzichtbar sind. Hier teilen wir die Ansicht der Verfassungsrechtler, die auf die Notwendigkeit von Prüfungen für den Aufstieg verweisen. Für den gymnasialen Schulbereich sind wie in anderen Bereichen des höheren Dienstes besondere Qualifikationen, fachliche und überfachliche Inhalte, das „Schauen-über-den-Tellerrand“ – „das Abwägen-Können“ entscheidend.
Plakativ formuliert: An einem Gymnasium kann und darf nur jemand unterrichten, der in seinen Fächern auf eine zentrale Abiturprüfung vorbereiten und diese lösen, erstellen und korrigieren kann.
Im Übrigen teilen wir die Einschätzung des Bayerischen Beamtenbundes, der Beförderungen als optimale Form der Anerkennung der Leistung und der Motivation sieht.

Verfassungskonformität des Gesetzentwurfes

Auf die Frage nach der Verfassungskonformität der Regelungen des geplanten bayerischen Laufbahnrechtes wird in der Landtagsanhörung durch Ministerialrat Jürgen Lorse, Bundesministerium der Verteidigung in Bonn, deutliche Kritik geübt. Eine besondere Rolle käme in Bayern dem Landespersonalausschuss zu, der 1946 von den Alliierten zur Demokratisierung eingeführt wurde. Dessen Aufgaben würden nun reduziert und dafür den obersten Ressorts mehr Kompetenzen gegeben. Das berge die Gefahr von Abschottungstendenzen der Ressorts gerade im Bereich der modularen Qualifizierungen. Man könnte dort mehr auf Erfahrung als auf Prüfungen setzen. Zudem sei der Begriff der Erfahrung schwammig, und es bestünden Zweifel, ob wirklich die besten und tüchtigsten Beamten befördert würden. Verfassungsrechtlich dürfe man in das Laufbahnprinzip nicht eingreifen. Hinsichtlich der Abschaffung der Laufbahngruppen habe der Gesetzentwurf Begründungsdefizite. Flexibilisierung und Entbürokratisierung rechtfertigten verfassungsmäßig nicht alles. Hinsichtlich des Aufstiegs gibt er zu bedenken, dass es keine beliebige Vermehrung der Aufstiegsmöglichkeiten gebe. Der Verlierer der Reform sei von daher der höhere Dienst in all seinen Schattierungen. Insgesamt attestiert MR Lorse dem Gesetzentwurf tiefgreifende Mängel im Verfassungsbereich.
Ministerialdirigent Hüllmantel aus dem bayerischen Finanzministerium stellt fest, dass das Finanzministerium die Rechtsmeinung von MR Lorse bereits zur Kenntnis genommen habe, sich dieser aber nicht anschließe.
Der Landespersonalausschuss solle moderner werden und Personalentwicklungskonzepte erstellen. Verfassungsrechtlich sei das Laufbahnprinzip geschützt, das Laufbahngruppenprinzip hingegen nicht.
Die Feststellung, der höhere Dienst sei der Verlierer, nehme er ernst. Der höhere Dienst werde sich in der Konkurrenz, die ihm gut tue, aber behaupten müssen. Verfassungsmäßig seien die Einstiege in die Qualifikationsebenen wie heute nötig und die Bayerische Verfassung gebe auch Prüfungen vor anderen Erfolgsnachweisen den Vorrang.

Besoldungsrecht aus Sicht des bpv

Hier ist sehr positiv festzuhalten, dass der Gesetzgeber die Verbesserung der Beförderungsmöglichkeiten als Kernstück des Reformgesetzes bereits im Vorgriff umgesetzt hat. Für neue leistungsbezogene Beförderungsmöglichkeiten im Grund-, Haupt- und Realschulbereich und für Stellenhebungen in den anderen Bereichen wurde viel Geld in die Hand genommen. Für die Motivation der Kolleginnen und Kollegen und für die Honorierung ihrer Leistungen sind Beförderungen der beste Weg. Diesen gilt es weiter zu gehen.
Wenn es um die Einstufung der Leitungsämter von Behörden und allgemeinbildenden oder beruflichen Schulen geht (Art. 27), befremdet das Wörtchen „nur“ in Bezug auf die A- Besoldung („Leiter und Leiterinnen von allgemein bildenden und beruflichen Schulen … dürfen nur in Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A ­eingestuft werden“) und lässt auf eine Abschottung von A- zur B-Besoldung schließen, die in sich dem Wesen und dem Geist der Dienstrechtsreform (eine durchgängige Leistungslaufbahn) sowie der Bedeutung der Bildung widerspricht. Zudem können sich auch allgemeinbildende oder berufliche Schulen in Personalstärke und Bedeutung wesentlich von anderen Schulen abheben (z. B. große Seminarschulen, große Gymnasien mit Schülerheim), so dass auch für Leiterinnen und Leiter in A 16 dieser Schulen eine besondere Amtszulage gefordert wird. Transparenter wäre es hier, statt einer besonderen Amtszulage doch wieder die im 1. Entwurf vorgesehene Erweiterung der Besoldungsordnung A durch eine neue Besoldungsgruppe A 17 vorzunehmen.

Bezüge für Referendarinnen und Referendare

Um die angespannte finanzielle Situation der Anwärterinnen und Anwärter zu mildern, fordern wir erneut, die Referendarsbezüge deutlich anzuheben.
Voraussetzung für die Unterrichtsvergütung während der Ausbildung sollte zudem sein, dass Anwärter über zehn (nicht wie im Gesetzentwurf elf) Wochenstunden Ausbildungsunterricht hinaus eigenverantwortlichen Unterricht erteilen, um den steigenden Referendarszahlen Rechnung zu tragen. Die Unterrichtsvergütung sollte entsprechend dem Besoldungsanteil einer Unterrichtsstunde erfolgen, da die Referendarinnen und Referendare wie planmäßige Lehrkräfte ihre Arbeitsleistung erbringen und damit Stellen einsparen. Außerdem muss der eigenverantwortliche Unterricht im Zweigschuleinsatz bei maximal 16 Stunden liegen und im 3. Ausbildungsabschnitt wieder aufgehoben werden. Dies waren Notmaßnahmen in Zeiten eines akuten Lehrermangels. Derzeit führen diese Maßnahmen dazu, dass gut ausgebildete Referendare in vielen Fächerverbindungen am Ende ihrer Ausbildung vom Staat kein Stellenangebot bekommen, weil ein Teil des Bedarfs durch ihre jüngeren Kolleginnen und Kollegen, die noch in der Ausbildung sind, abgedeckt wird.
Die Erhöhung der vermögenswirksamen Leistungen bei Beamten im Vorbereitungsdienst bzw. bei Dienstanfängern begrüßen wir.
Im Hinblick auf die Ballungsraumzulage drängen wir darauf, den Anwärtergrenzbetrag zu streichen und allen Anwärtern die Ballungsraumzulage zu gewähren. Die hohen Lebenshaltungskosten in München treffen alle Anwärter bei ihren grundsätzlich geringen Bezügen hart.

Leistungselemente

Die Ausschussvorsitzende Ingrid Heckner betont die Bedeutung der Beförderung als zentrales Instrument für Motivation und Leistungshonorierung. Dies ist so und soll auch so bleiben.
Für dauerhaft herausragende Leistungen können Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppe A in Zukunft eine Leistungsstufe erhalten (früher: schnelleres Vorrücken in den Stufen des Grundgehalts). Grundlage hierfür ist eine Leistungsfeststellung, die in der Regel durch den Leistungsteil der dienstlichen Beurteilung erfolgen wird. Laut Mdgt Hüllmantel handelt es sich ja nicht um verschiedene Leistungen. Minderleistungen führen nicht zu einer Rückstufung (dies ist ein Erfolg des BBB!), sondern zu einem Verharren in der bisherigen Stufe. Innerhalb eines Jahres muss dann eine erneute Leistungs­feststellung erfolgen, um zu prüfen, ob
die Leistungen wieder den Anforderungen genügen, um regulär in die nächsthöhere Stufe des Grundgehalts aufzusteigen.
Darüber hinaus gibt es Leistungsprämien für herausragende besondere Einzelleistungen.
Das Budget hierfür wird im Vergleich zu heute erhöht.
Ausschlaggebend ist für den BBB-Vorsitzenden Rolf Habermann eine Verpflichtung zur Auszahlung des Budgets für die Leistungsbezüge. Der BBB fordert von daher: „Das für die Leistungsbezüge zur Verfügung stehende Gesamtvolumen ist zweckentsprechend zu verwenden; es besteht die Verpflichtung zur jährlichen Auszahlung der Leistungsbezüge.“
Die Einführung und kurze Zeit später wieder erfolgte Aussetzung der Leistungsstufen im bisherigen Recht haben Vertrauen gekostet – wenn man es mit Leistungselementen ernst meint, müssen sie auch zur Auszahlung gebracht werden. Wichtig für die Akzeptanz der Beschäftigten ist auch ein transparentes Vergabeverfahren mit der rechtzeitigen Einbindung der Personalvertretungen, denen alle erforderlichen Unterlagen zur Verfügung gestellt werden sollen.

Beurteilung aus Sicht des bpv

Laut Ausschussvorsitzender Heckner soll im Rahmen der Dienstrechtsreform auch das Verfahren der dienstlichen Beurteilung verschlankt werden. Besonders gespannt sei sie hier auf eine Vereinfachung des Verfahrens im Lehrerbereich und auf die konstruktiven Vor­­-
schläge der Lehrerverbände.
Der bpv begrüßt es, dass im Gesetzentwurf den Ressorts bei der Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung große Freiräume gegeben werden. Er plädiert dafür, im Kultusbereich die 7 Stufen und auch die bisherigen Grundsätze (Möglichkeit des Verzichts auf eine Beurteilung ab 50 Jahren, Möglichkeit der freiwilligen Beurteilung ab 55) beizubehalten. Nach fünf Regelbeurteilungen sollte in der Regel Schluss sein. Der bpv und seine Hauptpersonalräte werden sich hier aktiv in die ressortspezifischen Ausgestaltungen, die erst nach Inkrafttreten des Neuen Dienstrechts verhandelt werden, einbringen, zumal die Beurteilungsrichtlinien der gesetzlichen Mitbestimmung des Hauptpersonalrates nach Art. 75 BayPVG unterliegen.

Altersgrenzen und Ruhestandseintritt

Hinsichtlich der Anhebung der Altersgrenzen für den Ruhestandseintritt wird von Seiten der Politik auf die Koppelung an das Rentenrecht verwiesen. Werde die Anhebung im Rentenrecht schrittweise umgesetzt, könne der Beamtenbereich davon nicht abgekoppelt werden. Der Endausbau sei erst 2031 erreicht. Notwendig sei diese Anhebung aufgrund der Versorgungsausgaben und der demographischen Entwicklung. Zudem stelle die Fortführung der Altersteilzeit für die bayerischen Beamtinnen und Beamten eine eklatante Besserstellung gegenüber den Arbeitnehmern dar.
Frau Prof. Dr. Färber verweist in ihrem Redebeitrag darauf, dass das Teuerste für den Staat vorzeitige Ruhestandsversetzungen wegen Dienstunfähigkeit seien. Aus ihrer Sicht wäre es eine Überlegung wert, ob man die Stufen des Grundgehalts nicht nach hinten (über 53 Jahre hinaus) erweitern und eine höhere Versorgung (über 71,75 %) für diejenigen, die länger arbeiten, ermöglichen solle. Bayern habe im Gesetzentwurf einen Zuwachs von 0,3 % pro Monat, in dem man über das gesetzliche Ruhestandseintrittalter hinaus Dienst leistet, im Rentenrecht seien dies z. B. 0,5 %. Sie betont, dass der öffentliche Dienst in den letzten Jahren faktisch keine Reallohnerhöhung hatte. Besoldung und Versorgung müssten in einem verlässlichen Verhältnis stehen. Notwendig seien Pensionsfonds für die zusätzlichen Planstellen (z. B. im Lehrerbereich).
Aus Sicht des BBB muss vor allen Überlegungen zu einer Verlängerung der Lebensarbeitszeit erst das Ziel stehen, dass möglichst viele Beamtinnen und Beamte überhaupt die Altersgrenze erreichen. Rolf Habermann plädiert dafür, die Antragsaltersgrenze auch in Bayern wieder auf 63 Jahre wie in den anderen Bundesländern zu legen und die Kombination von Altersteilzeit im Blockmodell und Antragsaltersgrenze zuzulassen.

Altersgrenzen und Ruhestandseintritt aus Sicht des bpv

Der bpv ist sehr dankbar für die Fortführung der Altersteilzeitregelungen und erkennt uneingeschränkt an, dass bayerischen Beamtinnen und Beamte hier eine besondere, stark nachgefragte Wahlmöglichkeit haben, Dienstunfähigkeit vorzubeugen und ihre letzten Dienstjahre zu gestalten. Nach dem derzeitigen Gesetzentwurf gelten für die Anhebung der Altersgrenzen bestimmte Übergangsregelungen, die wir grundsätzlich begrüßen, die aber weiter gefasst werden müssten. So sollten z. B. alle Beschäftigten, die sich am 1.1.2011 in einer Altersteilzeit befinden, in die Übergangsregelung einbezogen werden.
Grundsätzlich sprechen wir uns allerdings gegen die geplante verpflichtende Verlängerung der Lebensarbeitszeit aus. Den Lehrerbereich treffen die geplanten gesetzlichen Änderungen besonders hart. Auf völliges Unverständnis stößt bei uns die Diskrepanz zwischen den in Sonntagsreden kons­-
tatierten hohen Belastungen der Lehrkräfte, die sich auch in der hohen Zahl an vorzeitigen Pensionierungen wegen Dienstunfähigkeit zeigen, und der geplanten doppelten Verschlechterung bei den Altersgrenzen und dem Ruhestandseintritt. Neben der sukzessiven Anhebung der Altersgrenze auf 67 Jahre, die in den nächsten Jahrzehnten monatsweise erfolgen soll, ist derzeit vorgesehen, die Lebensarbeitszeit gegenüber den bisherigen Regelungen um ein weiteres halbes Jahr zu verlängern.
Statt zwei Jahre mehr sollen ausgerechnet Lehrkräfte dann bis zu 3 Jahre länger unterrichten, wobei die schlagartige Verlängerung der Lebensarbeitszeit schon beim Inkrafttreten des Neuen Dienstrechts wirksam werden soll. Wenn man demographische Entwicklung und Nachwuchsgewinnung ernst nimmt und dazu steht, dass der öffentliche Dienst zunehmend akademisch geschultes Personal braucht, dann sollte man dem hoch qualifizierten Lehrernachwuchs vor der Tür diese auch öffnen und ihm Einstellungsperspektiven geben! Eine Beibehaltung der bisherigen besonderen Altersgrenze für Lehrkräfte ist aus sachlichen Gründen dringend geboten – sie darf nicht der Gegenfinanzierung der positiven Elemente der Dienstrechtsreform zum Opfer fallen.

Mit Spannung, Engagement und unseren Vorstellungen werden wir die parlamentarischen Beratungen begleiten und uns in die ressortspezifischen Umsetzungen einbringen. Wir werden, wie wir es als Pädagogen gewohnt sind, zur ­positiven Verstärkung loben und tadeln, wenn Änderungen nötig sind.


Dagmar Bär
Stellvertretende Vorsitzende und
Berufspolitische Referentin des Bayerischen Philologenverbandes

März 2010

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